美国再开岛国论坛，布局南太成效如何？

李彦良    来源：上海国际问题研究院

当地时间9月25日-26日，美国在华盛顿召开第二届美国-太平洋岛国论坛峰会，宣布在去年首次峰会成果基础上，向太平洋地区额外提供2亿美元，加强与南太岛国在气候变化、经济合作、基础设施、和平安全、人文交流等领域合作。美国还宣布与库克群岛和纽埃正式建立外交关系，并继续增加在岛国的外交机构设置。

尽管会议被视为美国回归南太的又一成果，但与去年的首次峰会相比本次会议的声势更为黯淡。不仅峰会日期直到会议前一周才对外公开，所罗门群岛总理所加瓦雷、瓦努阿图新任总理基尔曼等岛国领导人也未出席会议。与马绍尔群岛的自由联系条约续签谈判进展不顺、上届峰会承诺的8.1亿美元援助计划的大部分尚未落实，也削弱了外界对美国地区承诺的期待。

地缘政治逻辑主导美国南太政策

自“印太战略”提出以来，美国结束了冷战后对太平洋岛国长期的“善意忽视”，将遏制中国在太平洋地区影响力扩张作为其地区政策的核心逻辑。为此，美国及其盟友不仅炮制了“债务陷阱论”、“资源攫取论”、“战略意外论”等多种污名化论调，也对南太岛国开展了一系列外交攻势，希望借此维系和强化地区特权。

但美国在太平洋地区推行的地缘政治目标却未能完全如愿。首届岛国峰会期间，美国试图在联合声明中加入“协商一致”条款，借此阻碍南太岛国与中国等第三方签署双边合作协议，受到南太岛国的抵制。2023年5月，美国宣布与巴新达成防务合作协议，允许美军任意使用巴新的机场和码头，并增加对巴新的国防援助和开展联合军事演练，协议披露后在巴新国内引发抗议活动，并使巴新政府决定暂缓批准与澳大利亚的防务协议。8月，瓦努阿图总理卡尔萨考因其与澳大利亚签署的新安全协议遭议会不信任投票，由此开启了瓦努阿图政府的系列乱局。

从本次峰会看的成果文件看，美国为迎合南太岛国诉求，避谈地缘政治而关注气候、海洋、发展等议题，但中国仍然是“不在场的在场者”。从具体合作内容上也可看到美国借发展议题围堵中国、争夺地区话语权的野心。如在海洋议程上，美国继续力推“四边”框架下的“印太海上态势感知伙伴关系”，并寻求强化美国海岸警卫队在岛国的存在；在网络议题上，美国高调呼吁加强网络安全合作，并将美国主导的海底电缆、5G网络等基础设施作为合作重点。

美国南太政策实质承诺有限

在南太国家实际关注的应对气候变化、基础设施、经贸合作等议题上，美国虚与委蛇，实质性承诺寥寥，未能有效满足南太平洋岛国的治理需求。而在核安全议题上，美国及其地区盟友不仅在“奥库斯”核潜艇协议、日本核废水排海等议题上无视南太岛国关切，也拒绝在核试验损害补偿议题上向马绍尔群岛让步。

此外，国内政治也对美国国际承诺的可靠性注入不确定性。本次峰会召开之际，恰逢美国国会再次因政府支出之争陷入“政府关门”危机，美国两党围绕财政预算的争斗不断升级。本次岛国峰会成果文件在谈及资金援助时多次明文提及“如经国会批准”，显示拜登政府借机向国会共和党喊话的意图。在去年峰会上承诺的《自由联系条约》续订、对南太岛国专项援助资金的拨款、驻南太岛国外交官任命等问题上，拜登政府的承诺都受制于国会政治而进展缓慢。今年5月的国会债务上限危机也使拜登被迫缩短亚太行程，取消了出访巴新并参加太平洋岛国论坛会议的计划，引发太平洋岛国的普遍失望。此外，美国宣布将于2025年举办第三次岛国峰会，但届时民主党能否继续执政、新政府会否延续对南太岛国的外交政策是尚难确定的。

共促太平洋地区稳定与繁荣

对南太平洋岛国而言，殖民历史导致的经济结构对外依赖性、国家治理能力及族群认同的薄弱性和环境及自然资源的脆弱性是阻碍其稳定和繁荣的根本挑战。而在气候变化风险不断加剧、新冠疫情导致经济社会压力进一步增加的背景下，岛国面临的非传统安全挑战更为严峻。太平洋足够宽广，不应成为任何国家的后院或角力场。中国同太平洋岛国的合作公开透明，充分尊重各国主权和意愿，不附加任何政治条件，不针对第三方，愿意成为促进太平洋地区繁荣稳定的积极力量。