东盟整合的议程选择
2012年10月18日
摘要
东盟内部整合实施多重一贯的原则规范等处理成员国之间关系，是各成员在东盟整合进程中不断博弈与妥协的结果。东盟原则发展演进相对缓慢，适应了东南亚地区形势发展的需要。在2007年《东盟宪章》的指导下，东盟实质性地开始了构建整治安全、经济与社会文化共同体的历程，进行了极致结构调整，促进了经济社会的发展，抵制了地区内外危机的影响，赢得了国际社会的尊敬。近期，东盟内部进一步整合亟需解决许多优先选择的问题，才能改进东盟问题与议题导向大于行动导向的发展问题。 在东盟成立之前，由于各种原因，东南亚地区部分国家组成的东南亚联盟和马菲印多联盟都未能对促进地区和平与稳定发挥产生多大作用。[1]20世纪70年代和80年代，在东盟的领导下，东南亚各国间的政治争端最终得以缓解。东盟不仅逐渐为各国政治精英所熟悉，而且在促进各国国家建设和经济发展中合法性逐渐增强。然而，东盟在发展过程中，也逐渐意识到需要改革转型才能适应形势发展。为了应对地区内外对其过多强调国家中心和不关注人权等问题的批评，东盟开始对其组织和程序框架进行综合评估。东盟试图在推进其共同体身份建构的过程中，加强开展在国家和地区两个层次上的有效合作。东盟各国意识到，在处理内部整合问题时，应坚持协调一致决策原则和平等原则。
东盟内部整合的原则选择
东盟内部整合的基本原则主要表现为东盟协调促进东南亚各国稳定关系以及地区合作的方式，即所谓的东盟方式。东盟方式首先是在冷战期间东盟各国应对西方自由主义和东方共产主义意识形态冲突过程中的政策反应，目的是维持和保护东盟的集体身份。当前，这个概念被国际社会广泛接受，成为指导东盟国家间关系的重要原则，主要体现在：第一，程序原则，即不干预或不干涉其他成员国的内部事务[2]，这与《联合国宪章》第一章第2条第7款的精神是一致的。第二，决策原则，即建立共识和合作方案，而不是缔结具有法律约束力的条约[3]。但在特殊情况下，也可能达成具有约束力的协议。第三，优先原则，即成员国的内外政策取决于本国国情，而不是取决于强有力的地区组织。第四，助推原则，即其他成员帮助在某些发展不足的成员提升应对和解决问题的能力，而不是简单地进行谴责或批评。[4]当前亚太地区大多数组织都强调协调一致解决矛盾和问题，但大多数国家间的分歧和争端都不是通过正式的司法手段，而是通过协商的手段得到了缓解或解决。东盟方式被称为减少紧张局势和避免不必要冲突的最佳方式，[5]东盟国家间的分歧通过协调与协商一般都得到了解决，或得到了缓解，东盟内部整合中的主要问题，无论是自贸区建设还是共同体建设，基本上都是通过协商一致的方式进行处理的。尽管在冷战结束后，西方曾要求修订这一概念，认为东盟方式过多强调协调一致和安静外交，反对制度化规则和直接批评个别成员国，然而作为一个政府间组织，东盟不愿意指责成员国的内部问题。东盟决策程序虽然不那么透明和负责任，但似乎相当有效。
1997年，东盟曾因柬埔寨内部政治问题一度推迟承认其成员国的身份。这个问题虽是个安全问题，而不是民主问题，但使得东盟不干涉内政原则受到了国际社会的质疑，认为东盟政策发生了变化，也为东盟各国国家领导人提供了改变东盟方式概念的机会。[6]当时的马来西亚副总理安瓦尔·易卜拉欣利用此机会建议东盟考虑实施建设性干预措施，防止东南亚国家将来出现类似问题，包括帮助改善选举程序和改革政府部门遇到困难的国家，同时加强市民社会和国内法制法规建设。[7]1998年，泰国外长素林·比素万进一步提议东盟采取一系列灵活的接触政策，修改不干涉原则，使东盟在预防或解决具有地区影响的国内问题上发挥建设性作用。[8]这也显示出，素林关注的仍然是关于安全问题，而不是民主问题。当一个国家的内部安全问题对地区稳定构成威胁时，东盟施加适当压力或适时提供建议可能会有所帮助。
然而，当时的马来西亚外长阿卜杜拉·巴达维断然拒绝了灵活性接触的倡议，并重申不干涉原则。文莱、缅甸、老挝、新加坡等国政府也持类似立场。在1998年东盟地区论坛年度会议上，东盟各国外长最后软化了安瓦尔原先的原先咄咄逼人的语气，用一种比较委婉的表达方式“加强相互影响”，来显示出东盟对此政策相当温和，但又与东盟方式不形成矛盾或冲突。[9]在当时，泰国和菲律宾被称为东南亚的自由国家，而马来西亚被称为半自由国家。尽管态度相当温和，泰国与菲律宾成为敦促东盟修改不干涉原则的代表。这些国家存在允许民众批评本国政府领导人的政治机制，因此对来自其他国家的批评具有较强的免疫力，并不怕其他平等的国家说三道四。这也显示出东盟部分成员国试图转变东盟的组织形式，使东盟方式享有更大的自由空间。
2007年6月，部分源于外界，尤其是西方世界的巨大压力，如欧美对缅甸问题的指责等，在即将确定为东盟秘书长前夕，素林表示东盟需要重新思考，重新组织和重新调整。2008年1月1日，他开始了任期为5年的东盟秘书长职位。然而，时至今日，他对重新思考、组织和和调整东盟组织的计划仍不十分明朗，特别是作为管理十个强调国家主权的协调者，他改革东盟的职权相当有限。实际上，作为东盟秘书长，素林根本不可能对东盟进行改革。然而，这反映了东盟决策方式改革的必要性，[10]东盟成员国间对民主或集中决策的平衡将在一定程度上影响东南亚地区的整合过程。然而，东盟发展的现实动力影响着地区机制渐趋民主化，推动东盟不得不更多地利用抓住的机遇而不是结构性力量促进自身发展。为了适应这种现实，在稳健推进的基础上，东盟制定了到2015年建立东盟共同体的议程。因此，东盟内部这种妥协可能会继续下去，并逐步建构东盟整体的身份和价值观。
东盟建立共同体的议程选择
东盟内部存在不同梯队和团队倾向的问题。东盟存在三种极化的不同方式：第一，根据对人权和民主的态度分为自由主义和保守主义，泰国和菲律宾属于前一阵营，其他东盟国家属于后一阵营。第二，根据现在和未来发展的不平均性，老成员和新成员的极化，传统的南北分化，或东盟富国和穷国的两层地区体系的预期。第三，强调建设性干预或灵活性接触的干预派，如泰国和菲律宾，和主权派，坚决要求不干涉、安静外交和建设性接触的其他东盟成员。东盟内部的这些新出现的分裂从其传统上强调协调一致议程设置与决策进程构成了严峻挑战。[11]东盟试图根据公共财产的原则，坚持自己的观点。对东盟来说，公共产品的原则对建构自己东盟共同体新议程来说是必不可少的。2005年10月第九届东盟峰会发表了《东盟协调一致第二宣言》，2007年1月第12届东盟峰会签署了《关于加速于2015年建立东盟共同体的宿务宣言》，意味着各成员国承认一个整合的、稳定的、有见识的和充满爱心的社会将推动东盟国家加强经济竞争力和对投资者的吸引力。东盟共同体的三大支柱，东盟政治安全共同体、东盟经济共同体和东盟社会文化共同体，被认为是东盟及其人民发展和演进的最关键领域。《东盟宪章》特别强调东盟各成员致力于建设一个愿景，一个身份，一个共同体。[12]
东盟政治安全共同体正朝着以规则为基础的拥有共同的价值观和规范的共同体：建立一个团结，和平，稳定和富有活力的地区，都承认促进综合安全的共同责任，包括建立一个充满活力和外向型，日益一体化和与世界相互依存的地区。它旨在通过构建公正，民主，和谐的环境，促进政治稳定，民主和良政。[13]显然，东盟共同体始终保护或重视共同的价值观和规范，强调责任高于权利。这也说明，东盟共同体并不完全接受新集体主义的观点，而是保持了原来的老集体主义的规范。这是因为，东盟领导人仍然认为，东盟方式的概念应该得到维持，不干涉原则始终要用于指导东盟共同体内国家间的关系。
东盟经济共同体是促进建立经济公平发展的地区，包括人力资源开发，信息和通信技术，能力建设，减少贫困和改善生活质量。许国东盟国家认为，经济权利比政治权利更重要，有必要把重点放在经济发展。就东南亚目前发展水平来说，保障人们的经济福祉必须处于最重要的地位。东盟希望建立一个稳定、繁荣、高度竞争和有利于经济一体化的单一市场和生产基地，对贸易和商品、服务、和投资等自由流动进行投资提供便利，促进商业人员、专业技术人员和劳工自由流动提供方便，增强资本流动性。各国希望通过东盟内部相互援助与合作，缓解贫苦状况，缩小各国发展差距。东盟坚持多边贸易规则以及组织机制，有效实施经济发展规划，以市场为导向，逐渐减少直至消除地区经济整合的所有障碍。
东盟社会文化共同体旨在实现以人为本，对社会负责的东盟共同体，建立团结、统一和共同的身份，以及共享与充满关爱的社会。东盟社会文化共同体的促进人的发展，如促进社会福利和保障、社会公正和权利、确保环境可持续性、构建东盟身份和缩小发展差距等。东盟正在从强调以国家为中心到强调以人为中心的方向转变。东盟认为，有必要发展本地区民众的归属感和身份意识，鼓励市民社会的建设性参与，包括青年人参加东盟共同体建设进程，保证继续和发展与民众定期交流，建立以人为本的地区组织，重申促进在各领域合作进程终于市民社会展开建设性对话和增强伙伴关系。东盟将采取更多的努力推进东盟和民众的交流，让双方更加接近，鼓励东盟的组织活动不仅要提高东盟的公共意识，而且更为重要的是，通过与民众接触，让民众获得更多的政治权利。印尼将在2011年11月在巴厘岛举行第19届东盟峰会和相关峰会期间，邀请东盟各成员国参加东盟博览会，各种活动将具有许多社会的元素，展现东盟民有、民治、民享的本质。
根据《东盟宪章》和《东盟共同体路线图宣言》所提出的倡议与规划，东盟不仅提供为各国政治经济社会文化建设政策指导，而且重申，要坚定地通过实施具体、实际和有意义的行动推进东盟共同体的建设进程，强调有必要采取协同行动实施三个共同体建设的蓝图。东盟认为有必要将三个共同体蓝图纳入各成员国家政策和建设方案中，建议制定实施共同体蓝图与可能合作的年度实现目标，争取到2015年实现东盟共同体的顺利建成。东盟责成东盟协调理事会和三个共同体委员会采取所有必要的行动，实现年度发展目标以及评估共同体蓝图，确保所有活动都满足东盟优先选择的需要。由于建设东盟共同体三个支柱之间存在许多交叉的问题，东盟强调进行有效地跨部门协调解决这些交叉问题，并责成东盟协调委员会和东盟秘书长监督和推动协调任务得以顺利实施。
东盟整合议程的发展前景
建立共同体是东盟多年来整合的战略目标。东盟为如何实现这一目标制定了较为明确的发展蓝图，提出了许多阶段性目标与具体措施。然而，东盟尚需要做出更大的努力将地区整合的战略规划变成实际的成果。东盟已经认识到许多问题的原因所在，正在采取积极措施认真践行《东盟宪章》的许多重要议题，试图真正按照时间表与路线图实现共同体建设的宏大目标。从目前来看，东盟内部整合亟需解决的主要议题主要体现在以下几方面：第一，预防安全冲突，保障地区稳定。从当前地区和全球地缘政治发展的角度来看，东盟认为有必要加强保障地区和平安全与稳定，包括冲突管理和解决的力量。为了实现这一目标，东盟按照东盟政治安全共同体蓝图的计划，开始筹备建立东盟和平与和解研究所，进行相关的研究，向东盟各国政府提供促进和平与和解的建议和忠告。《东南亚友好合作条约》是东盟治理成员间关系的重要行为准则，有助于促进各缔约方之间的合作与理解，确保地区和平与和谐，东盟期望有效实施这一条约，并通过评估促进其效果。东盟将推动建立成员国维和中心网络，进行联合规划、培训和分享经验，提升东盟维持和平与稳定的能力。为此，东盟将支持联合国的有效维持和平和建设和平中加强各成员的关键作用，鼓励东盟国防部长会议和东盟外长会议对实现这一目标所采取的具体步骤。东盟地区论坛在地区安全架构中发挥着核心作用，有助于促进安全问题对话，促进共同利益和信任建立措施以及寻求预防性外交等合作。东盟地区论坛与其他以东盟为中心的地区安排和东盟防长扩大会议的协同合作更加密切。随着全球经济日益相互依赖以及海盗和海上武装抢劫的威胁增加，海洋安全问题愈益突出。东盟强调综合解决海洋问题，特别是海上和平、安全、自由与合法航行、海洋环境和生物多样性资源保护，以及海上合作研究和搜救等。东盟将利用东盟海洋论坛讨论确保东南亚海洋安全，造福东盟人民的方式，以及为与海洋相关问题所引发的其它问题提供解决方案。东盟强调加强应对海洋安全的能力，特别是打击海盗和海上武装抢劫的能力，为此，东盟强调将根据1982年《联合国海洋法公约》应对这些问题。
第二，加强互联互通，促进可持续发展。东盟承诺通过加强贸易、投资、旅游、民间交流和发展，推动东盟互联互通，是所有成员国都能受益，补充当前正在进行的到2015年时向以人为本东盟共同体的目标。通过加强东盟大陆与群岛国家间的互联互通，东南亚地区的生产和销售网络将深化和扩大，更加融合进东亚和全球经济之中。东盟责成东盟互联互通协调委员会和东盟互联互通国家协调机构加快实施《东盟互联互通总体规划》，并寻求得到东盟对话伙伴和其他外部伙伴，包括其他利益攸关者的强烈支持和承诺，帮助实施这一规划。
东盟互联互通协调委员会首次会议提交了一份报告，向东盟共同体委员会提出了工作建议，东盟要求相关部门协调，向东盟互联互通协调委员会进行合作并提供支持。东盟财政部长将加快建立和指导使用东盟基础设施建设基金，使其在外部伙伴的帮助下发挥资源配置的作用。东盟成员国之间的次地区互联互通取得了积极进展，如印尼—马来西亚—泰国增长三角区，文莱—印尼—马来西亚—菲律宾东盟东部增长区，和大湄公河次地区等都使东盟互联互通整体的重要组成部分。东盟认识到各国政府鼓励低成本航空和国家航空公司在本地区增加开辟更多航班与航线的重要作用，促进人民之间的互联互通。东盟正尝试开发东盟商业旅游卡，为本地区商界人士往来提供便利。当然，东盟互联互通是将来加强东盟与东北亚、南亚以及其他地区建立互联互通的第一步，今后东盟将对此规划进行补充，探索在东盟之外建立互联互通的可能性。
第三，打击跨国犯罪，消除恐怖主义。东盟相当关注地区人口走私案件不断增多的情况，责成各国负责跨国犯罪的部长加快考虑制定东盟打击人口走私协定。东盟认识到人口走私的受害者，主要为易受伤害的妇女和儿童，根据国际法和相应的国际公约具有受保护的基本权利。《禁止偷渡、人口走私和相关跨国犯罪巴厘进程》对减缓不正常移民问题，特别是偷渡和人口走私问题制定了相当具体的行动。东盟仍需要根据现存的与各国法律与条例相一致的框架和制度加强进一步合作。同样，由于非法贩毒活动大多具有跨界和跨国性质，东盟还需要在打击毒品犯罪方面加强协调。为了到2015年实现无毒品东盟的愿景，东盟仍需要通过实施具体方案和活动，充分有效地执行《东盟打击非法毒品生产、贩运和使用工作计划（2009-2015）》。
东南亚已经成为基地组织的重要中心。这存在三个主要原因：阿富汗与中东基地组织和激进伊斯兰极端势力有联系，由于社会经济和政治的原因，自20世纪70年代以来东南亚国家伊斯兰不满情绪增长，最重要的是，东南亚国家已经成为国际恐怖分子容易行动的地方。他指出，东南亚对基地领导人具有吸引力的首要原因在于，伊斯兰慈善机构的网络、经营不善的伊斯兰银行、良好的商业环境以及具有洗钱纪录的经济。[14]基地组织的分支机构，伊斯兰祈祷团，对东南亚和平与安全构成了最大的挑战。伊斯兰祈祷团的核心成员通过历史、意识形态、教育和通婚相互连接在一起。他们承诺实行沙拉菲主义和圣战，这些信念可能推动伊斯兰祈祷团的网络继续存在下去。
东盟应对跨国恐怖主义危害的方式主要是以声明和宣言。东盟应对恐怖主义和跨国犯罪的行动甚至开始在2001年9·11事件以前。东盟在1997年通过了《跨国犯罪宣言》，在1999年通过了《东盟打击跨国犯罪行动计划》。然而，9·11事件为东南亚提供了强大的动力，团结起来通过多边、地区和双边水平上的合作打击恐怖主义和相关的犯罪活动。东盟打击恐怖主义的承诺在最高层次上得到了批准。2001年11月5日，东盟十国政府首脑通过了《东盟反恐联合行动宣言》。东盟领导人将恐怖主义视为对国际和平与安全的严重威胁，是对东盟和平、进步与繁荣，以及实现《2020年东盟远景目标》的直接挑战。在2002年11月4日的第8届东盟峰会上，东盟领导人发表了《反恐宣言》，谴责对印尼巴厘岛、印尼三宝颜和奎松市等令人发指的恐怖袭击。2011年4月底，东盟各国批准了《东盟反恐协定》，并正式生效。东盟重视各国加入和批准有关反恐的国际文件，始终推动有效实施东盟全面反恐行动计划，提出了旨在消除恐怖主义根源和生存条件的倡议，推动在去极端化和不同信仰之间对话的合作，推进联合国全球反恐战略的实施。
第四，加强人权治理，促进社会发展。1993年7月，第26届东盟部长级会议承诺遵守1993 年6月世界人权大会通过的尊重人权和基本自由的《维也纳宣言》，对关于东盟内部应对人权问题发表的联合公报至今仍发挥着指导性作用，如，强调人权是公民在政治、经济、社会和文化领域权利中相互联系，不可分割的部分。这些权利都是同等重要的，应该通过平衡和综合的方式进行应对，通过应有地尊重特定的文化，社会，经济和政治情况进行保护。东盟强调，促进和保护人权不应该被政治化。[15]东盟应协调有关人权的共同做法，积极参与促进和保护人权。《联合国宪章》已经把在国际合作方面的普遍遵守和促进人权的问题。东盟指出，发展是一项不可剥夺的权利。如果人权被当作经济合作和发展援助的前提与条件则不利于国际合作，并可能削弱对人权的国际共识。保护和国际社会促进人权应考虑到国家主权，领土完整和不干涉各国内政的原则。
随着越南在1995年，老挝和缅甸于1997年，柬埔寨于1999年加入东盟，东盟的政治多样性有所提高，使之更难以对所有10个成员国同意就如何开展合作的人权。然而，《东盟宪章》的起草者在东盟10国外长的指导下，为促进和保护《东盟宪章》的规定：坚持民主原则，法治和善政，尊重和保护人权和基本自由的保护规则。 要加强民主，加强善治和法治，并促进和保护人权和基本自由，并适当考虑到权利和东盟成员国的责任。尊重基本自由，促进和保护人权和促进社会正义。根据东盟社会文化共同体的蓝图，《东盟宪章》第14条规定建立东盟人权机构。东盟国家希望，在人权机构建立和运作过程中，促进民间社会的有效参与，同时保持人权机构的透明性和包容性、独立性、公正性，以及相当的监督权力。总之，东盟和东盟人权机构的合法性似乎是根据民主原则的规范进行评估的，而不是根据其结果影响的正当性。
东盟的人权机构，即后来所谓的东盟政府间人权委员会，具有发表声明和调查报告的能力。尽管东盟政府间人权委员会强调采取以对话为基础的演进式的方式，其仅具有劝说东盟各国政府的职能，但它也具有进一步讨论人权问题的能力，以及开启采取进一步行动的渠道。关键是确保东盟政府间人权委员会不要混淆或削弱，而要加强各成员国改革的立场。例如，2009年7月，东盟秘书长素林代表东盟发表声明，批评缅甸政府限制昂山素季的行动。当时，昂山素季在国内正面临指控。素林的立场对东盟提出了极大的挑战，他因此受到来自各方面的批评。2010年11月13日，昂山素季因软禁起满后获得缅甸当局释放，是缅甸政局发展的历史需要，与东盟或国际社会的压力并不存在必然的关系。尽管如此，素林和东盟其他成员对此持积极支持的态度。2011年5月17日，缅甸释放了14760名囚犯，其中包括47名政治犯，体现了缅甸国内政治生态已经开始发生了变化。
当然，东盟在整合的进程中仍需要应对许多的其他议题，如环境保护、气候变化、传染病防治以及其他非传统安全威胁等。另外，东盟在建构经济共同体的过程中，在自身自贸区建设以及与对话伙伴建立自贸区等方面也需要积极应对。东盟在东亚甚至亚太地区的身份和地位正变得日益复杂，对东盟内部整合也会产生较大影响。东盟防长扩大会议、东亚峰会增强了美俄两大成员等等都在挑战者东盟应以何种方式维护和保障地区和平与稳定，同时也带来了许多十分难得的机遇，促进东盟发展具有良好的地区环境。
结语
东盟内部整合的几个主要议程可能存在着相互干扰的互动关系。尽管如此，东盟共同体建设正在推动存在许多问题的东盟成功转型。东盟成员国尽管难以因地区团结和政策有效性而愿意牺牲国家议程和主权，但它们希望借助东盟逐渐促进国家建设与地区建设得相互协调。尽管不能进行强制性干预，但是东盟内部整合有助于提升地区安全问题解决得信心，对缓解甚至解决成员国的矛盾冲突起到推进作用。从东盟的情况来看，由于其不具有超国家的协调功能，强制干涉成员国内政的政策不是一个明智而可行的选择，成员间因双边或地区问题相互指责或批评反而会对解决问题构成严峻挑战，相关方双边或小多边[16]通过和平方式谈判处理问题才是妥善应对之道。很明显，尽管东盟共同体已经正在实施过程中，东盟仍没有准备好漠视东盟方式的概念和不干涉原则。东盟各成员需要适应和维护这些概念与原则，确保东盟共同体在实践中能取得成功。
[1] 韦红：《20世纪60年代初东南亚地区主义发展受挫原因再思考》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》， 2004年1期，第83-87页。[2] ASEAN Secretariat, “Text of Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia and Related Information”, March 2005, http://www.aseansec.org/TAC-KnowledgeKit.pdf
[3] Otto F. Von Feigenblatt, “Avoidance and Consensus Building in the Association of Southeast Asian States (ASEAN): The Path Towards a New ‘ASEAN Way’,” Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences, Vol. 13, No. 1, 2011, pp. 121-138.
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[6] Lee Jones, “ASEAN intervention in Cambodia: from Cold War to Conditionality”, The Pacific Review, Vol. 20 No. 4 December 2007, pp. 523–550.
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[9] 王子昌：《东盟意识面临的挑战》，载《东南亚研究》，2003年第6期，第34-38页。
[10] 徐立波、虞群：《“东盟方式”的发展演变》，载《东南亚之窗》，2005第1期，第52页。
[11] Amitav Acharya, Constructing a Security Community in Southeast Asia, London: Routledge, 2001, p.207.
[12] ASEAN Secretariat, The ASEAN-Charter, January 2008, http://www.deplu.go.id/Documents/ASEAN-Charter.pdf
[13] 周玉渊：《政治安全共同体蓝图与东盟的外交协调》，载《东南亚研究》，2009年第3期，第43-47页。
[14] Zachary Abuza, Militant Islam in Southeast Asia: Crucible of Terror, Colorado: Lynne Rienner Publishers, 2003, pp.9-10.
[15] Termsak Chalermpalanupap, 10 Facts about ASEAN Human Rights Cooperation, Jakarta: ASEAN Secretariat, 2009, http://www.aseansec.org/HLP-OtherDoc-1.pdf
[16] 即几个对某一问题都具有利益关系的行为体共同协商解决问题的方式。Fulvio Attinà, “Multilateralism and the Emergence of ‘Minilateralism’ in EU Peace Operations”, Romanian Journal of European Affairs, Vol. 8, No. 2, 2008, p.7. Moises Naim, “Minilateralism: The Magic Number to Get Real International Action”, Foreign Policy, July/August 2009.
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来源：
《世界经济与政治论坛》